I costi diretti ed indiretti della manodopera da indicare nell’offerta economica

Una recente pronuncia della giustizia amministrativa consente di approfondire le modalità di calcolo dei costi della manodopera da indicare nell’offerta economica da parte degli operatori economici.

L’appellante contesta la decisione del giudice di primo grado nella quale è stata ritenuta l’attendibilità dell’offerta dell’aggiudicatario nonostante essa abbia ridotto (a suo dire, ndr.) il numero dei lavoratori impiegati per la prestazione del servizio tra l’offerta tecnica e le giustificazioni fornite in sede di anomalia; più esattamente, la tabella di sviluppo dei costi della manodopera contenuta nelle giustificazioni difettava del costo per il dietista e il direttore del servizio, nell’offerta impiegati per il servizio per 20 ore a settimana.

A parere dell’appellante, tale omissione non potrebbe essere giustificata dalla circostanza che dette figure professionali siano “ricompresi nella struttura locale”.

Muovendo da tali contestazioni, il Collegio ricorda come le modalità di quantificazione del costo della manodopera per l’esecuzione del contratto di appalto la cui indicazione è prescritta in offerta dall’art. 95, comma 10, d.lgs. n. 50 del 2016 siano una questione ricorrente nella materia degli appalti pubblici.

In particolare la questione attiene

la necessità di ricomprendere nel costo della manodopera anche la retribuzione di quei dipendenti o consulenti esterni che sono impiegati dall’operatore economico per diversi (o, tutti) gli appalti assunti e non per un singolo e specifico appalto.

Detti costi della manodopera sono efficacemente definiti “costi indiretti della commessa” poiché relativi al personale di supporto all’esecuzione dell’appalto o a servizi esterni, da tener distinti dai “costi diretti della commessacompresivi di tutti i dipendenti impiegati per l’esecuzione della specifica commessa.

L’art. 95, comma 10, d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 prescrive che: “Nell’offerta economica l’operatore economico deve indicare i propri costi della manodopera e gli oneri aziendali concernenti l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e di sicurezza sui luoghi di lavoro ad esclusione delle forniture senza posa in opera, dei servizi di natura intellettuale e degli affidamenti ai sensi dell’articolo 36, comma 2, lett. a)”.

Il Collegio osserva come il dato letterale sia neutro perché

il significante è tale che il significato potrebbe essere sia quello ristretto, riferito ai soli dipendenti subordinati che prestano l’attività esecutiva per lo specifico appalto, sia quello più ampio che comprenda l’interno fattore – lavoro necessario all’esecuzione dell’appalto, e, dunque, in questa ottica anche i servizi di supporto e ai servizi esterni.

È preferibile, però,

riferire il costo della manodopera di cui al citato art. 95, comma 10, ai soli costi diretti della commessa, esclusi, dunque, i costi per le figure professionali coinvolti nella commessa in ausilio e solo in maniera occasionale secondo esigenze non prevenibili (in termini Cons. Stato, sez. III, 26 ottobre 2020, n. 6530; id., sez. V, 21 ottobre 2019, n. 7135, che, in relazione alle figure professionali che prestano la propria opera a beneficio di più contratti di appalto riferiti alla stessa impresa, parla di attività “trasversale” e le enuncia in tutte quelle che hanno un ruolo direttivo o di coordinamento).

L’obbligatoria indicazione dei costi della manodopera in offerta – e la correlativa verifica della loro congruità imposta alla stazione appaltante – risponde all’esigenza di tutela del lavoro sotto il profilo della giusta retribuzione (art. 36 Cost., cfr. Cons. Stato, sez. V, 19 ottobre 2020, n. 6306; id. 22 giugno 2020, n. 3972; id. 10 febbraio 2020, n. 1008); serve ad evitare, infatti, manovre speculative sulla retribuzione dei dipendenti finalizzate a rendere l’offerta in gara maggiormente competitiva rispetto alle altre.

Tale essendo la ratio della citata prescrizione,

è gioco forza riconoscere che l’esigenza di tutela è avvertita solo e proprio per quei dipendenti impiegati stabilmente nella commessa, in quanto voce di costo che può essere variamente articolata nella formulazione dell’offerta per la specifica commessa.

Non è così, invece, per le figure professionali impiegate in via indiretta, che operano solo occasionalmente (nella vicenda de qua il dietista), ovvero lo fanno in maniera trasversale a vari contratti (il direttore del servizio), il cui costo non si presta ad essere rimodulato in relazione all’offerta da presentare per il singolo appalto.

Cons. St., sez. V, 3 novembre 2020, n. 6786 – Pres. Severini, Est. Di Matteo