La deroga alla gara per il trasporto sanitario e i suoi limiti

La sentenza in esame ha brevemente, ma efficacemente, riassunto la disciplina degli affidamenti del servizio di trasporto sanitario.

In particolare il Collegio ha fornito un’interpretazione eurounitariamente orientata della Legge regionale del Veneto in materia.

Il Collegio infatti, premesso il quadro normativo di riferimento

A livello nazionale, l’art. 17, comma 1 lett. h) d.lgs. n. 50/2016 e l’art. 57 del d.lgs. 117/2017 (Codice del Terzo Settore), conformemente alla menzionata direttiva europea, contemplano la possibilità di affidare in convenzione diretta alle organizzazioni di volontariato i soli servizi di trasporto sanitario di “emergenza e urgenza”.

In ambito regionale, per quel che in questa sede interessa, l’art. 5, co. 5, L.R. Veneto n. 26/2012 prevede che i servizi di trasporto sanitario di soccorso ed emergenza elencati nell’art. 2 della medesima legge debbono essere prioritariamente svolti dalle Aziende ULSS mediante convenzionamento con Enti Sanitari, Associazioni, Ipab, iscritti in un apposito elenco regionale, a mero rimborso dei costi, e che solo qualora tali servizi non possano essere assicurati dai predetti soggetti, l’Azienda ULSS può affidarli a titolo oneroso mediante procedure ad evidenza pubblica.

L’art. 2 della citata L.R.V. definisce “trasporto sanitario di soccorso ed emergenza” l’attività svolta con mezzi di soccorso dal personale, sanitario e non sanitario, adibito a tale servizio, nell’esercizio delle seguenti funzioni:

a) servizi di trasporto di emergenza e urgenza, eseguiti mediante mezzi di soccorso e gestiti dalle centrali operative di coordinamento del servizio urgenze ed emergenze mediche (SUEM);

b) servizi di trasporto previsti nei livelli essenziali di assistenza (LEA), effettuati con mezzi di soccorso;

c) servizi di trasporto nei quali le condizioni cliniche del paziente richiedono esclusivamente l’utilizzo di un mezzo di soccorso e durante il percorso la necessità di assistenza di personale sanitario o di altro personale adeguatamente formato, nonché l’esigenza di garantire la continuità delle cure;

ha anzitutto richiamato il portato della giurisprudenza comunitaria

3) nel vagliare la compatibilità comunitaria della surriferita normativa regionale (artt. 2 e 5, co. 5, L.R. Veneto n. 26/2012), la Corte di Giustizia ha precisato che l’art. 10, lettera h), della direttiva 2014/24/UE sugli appalti pubblici, letto in combinato disposto con il considerando 28 della medesima direttiva, deve essere interpretato nel senso che esso osta ad una normativa nazionale in virtù della quale, da un lato, i servizi di ambulanza per i quali sia stabilita la necessaria presenza a bordo di un autista soccorritore e di almeno un soccorritore con le abilitazioni e le competenze derivanti dal superamento di un corso e di una prove di esame in materie di soccorso, e, dall’altro, i servizi di trasporto previsti nei livelli essenziali di assistenza effettuati con mezzi di soccorso, rientrano, in assenza di un’emergenza, nell’esclusione prevista dalla disposizione sopra citata” (CGUE, ordinanza 20 giugno 2019, rettificata con successiva ordinanza del 18 settembre 2019: corsivo nostro);

I Giudici hanno quindi ribadito che

4) alla luce della menzionata pronuncia della Corte di Giustizia UE – secondo cui l’inapplicabilità delle norme in materia di affidamento degli appalti pubblici prevista dall’art. 10 lettera h), di detta direttiva è inscindibilmente legata all’esistenza di un servizio di emergenza – e degli approdi cui era già pervenuto il Giudice nazionale (Tar Veneto n. 951/2018; Cons. St. 1139/2018), ritiene il Collegio che il servizio di ambulanza possa formare oggetto di convenzionamento diretto con un’associazione di volontariato solo allorchè il paziente versi in una situazione di emergenza.

Esprimendo il principio per cui

Soltanto la necessità di fronteggiare l’emergenza, ovvero l’esistenza di una situazione transitoria, eccezionale, grave, straordinaria, improvvisa e imprevista, urgente e non programmabile, può giustificare la deroga all’obbligo di gara;

Il T.A.R. ha quindi dedotto che

5) ne deriva che le fattispecie descritte dall’art. 2 della L.R.V. n. 26/2012 in cui è possibile procedere al convenzionamento diretto, in deroga alla regola generale della gara, vanno circoscritte alle sole ipotesi di trasporto sanitario di emergenza (consistente nel trasporto e nell’attività di prima cura del paziente che versa in una situazione emergenziale). Ogni diversa interpretazione della L.R.V. n. 26/2012, volta a ricondurre nel concetto di emergenza anche situazioni di normalità (situazioni ordinarie, programmabili) deve essere respinta poiché presenta profili di incompatibilità comunitaria e di contrasto con il diritto nazionale (D.lgs. n. 50/2016), che consente gli affidamenti diretti e le procedure negoziate senza previa pubblicazione di un bando di gara solo in casi eccezionali.

Infine il Collegio ha sancito che

Il ricorso al diritto amministrativo dell’emergenza e ai connessi poteri in deroga (es. ordinanze di necessità e urgenza, ordinanze di protezione civile) è, del resto, consentito dall’ordinamento solo per fronteggiare situazioni di necessità e urgenza, catastrofi, calamità naturali o altri eventi straordinari e non ricorrenti; l’Amministrazione non può utilizzare poteri extra ordinem, speciali e derogatori, in situazioni ordinarie, normali, né può estendere indebitamente il concetto di emergenza, oltre la sua naturale latitudine semantica, per sovvertire le regole del sistema e trasformare la regola in eccezione e viceversa.

T.A.R. Veneto, Venezia, Sez. III, sentenza n. 1247 del 15 novembre 2019

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